江某诉请确认取消公职教师资格行为违法并赔偿案
行政受案范围;信访诉求;行政赔偿
行政诉讼
2017年9月6日
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江某，1959年8月毕业于金州师范学校，同月被分配在金县石河公社（现为石河街道办事处），任大山小学主任教员，为全民教师，月工资31.50元。1962年6月29日被精减而转为民办教师，领取下放补助费63元整。六十年代精减下放期间，石河公社小学共精减了27名教师，江某是其中之一。
2000年至2016年期间，江某多次到市、区两级信访机构反映其原为公办教师被转为民办教师问题，并提出要求恢复公职的信访诉求。信访部门经调查核实形成答复意见，明确根据中共中央、国务院[1966]91号文件的规定“对于有些被精减职工要求复工复职的问题，一般的不再收回”，辽发[1978]47号文件第一条“对1961年到1965年期间精减下放职工遗留问题，要坚持按国务院[1965]224号文件和中共中央、国务院[1966]91号文件规定执行”，辽革发[1979]193号批复即“关于六十年代初精减回乡职工要求复工复职问题仍不能解决……”的有关规定，江某系1958年以后参加工作，是下放的主要对象；又未给其定任何性质错误；并已领取了退职金；属于正常下放，不能恢复公职。
2016年12月23日，针对王某（系江某配偶）代替江某上访要求恢复公职教师身份并享受相关待遇问题，某区社会事业局根据国法函[2005]253号文件第二条“2005年以前提出的信访事项，已经办结的，不能提出新的事实和理由的，不再重新受理”的规定，经研究做出《关于王某代替江某上访反映问题的答复意见》，对江某提出的信访事项不再受理。
2017年4月5日，江某将某区社会事业局起诉至辽宁省瓦房店市人民法院，请求法院“判令被告停止袒护违法行为和自己弄虚作假、不作为行为，履行依法行政职责，支付赔偿原告上访费用35万元；支付被下放取消公办与民办教师的工资差50%×20年=564000元；阻止工作9年的工资507600元，自50岁至今的退休金1380000元和以后的退休金，以上合计2451600元（因该诉讼请求所指向的行政行为并不明确，江某在庭审中最终明确诉求为确认被告非法取消原告公职，将原告转为民办教师的行为违法，并要求被告给付各项费用2451600元和以后的退休金）”。本所接受某区社会事业局的委托，指派王飞律师代理本案一审程序。
综合本案争议焦点，我们发表如下代理意见：
一、江某对某区社会事业局的不予受理行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼案件的受理范围。
对于某区社会事业局作出的信访事项不再受理行为，因根据《行政诉讼法》第十二条第一款及《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号）的规定，属于金普社会事业局作为对江某信访事项有权处理的行政机关，依据《信访条例》的规定作出的不再受理行为。其作出的答复意见仅对原告江某信访事项涉及的有关问题进行了说明以及对相关政策文件进行了解读，该处理行为并未对原告江某的实体权利义务产生影响，故江某对某区社会事业局不予受理行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼案件的受理范围。
同时，针对案涉行政机关取消江某公职教师资格将其转为民办教师的行为，《行政诉讼法》第十三条第（三）项规定，因行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起行政诉讼的，人民法院不予受理。针对1962年江某由公职教师转为民办教师所涉行为，应界定为行政机关的内部人事管理行为，这种行为本身不涉及与引起相对人权利义务的得失、变更的行政法律后果，行政机关工作人员对此不服是在内部通过申诉等途径解决的，而不发生提起行政诉讼的问题。故此类案件也不属于人民法院的受案范围。
二、根据原告江某在庭审中最终明确的诉讼请求，关注程序问题，案涉“行政行为”超过法定起诉期限。
本案庭审中，基于承办律师的要求及法官释明，原告江某将诉求明确为确认被告非法取消原告公职，将原告转为民办教师的行为违法。据此，承办律师结合多年来代理行政诉讼案件的经验，并基于原告江某庭审中自认“1962年被取消公职转为民办教师后，领取了退职金63元”、“62年之后针对取消公职教师身份事宜多次上访”等事实，当庭提出即使原告诉及的“人事管理行为”被认定为“行政行为”，也超过法定起诉期限的抗辩意见。《行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”，这里的“知道”包括实际知道和法律上推定的“应当知道”。本案中，江某于1962年被取消公职转为民办教师，并领取了退职金，江某当时就已经知道被诉“行政行为”的主要内容，2017年4月5日提起本案行政诉讼，已经远远超过六个月的法定起诉期限。
针对原告江某某起诉某区社会事业局确认取消公职教师资格行为违法并赔偿案，辽宁省瓦房店市人民法院于2017年9月6日做出（2017）辽0281行初字55号《行政裁定书》，以原告由公办教师转为民办教师所发生的争议，属于内部人事管理行为，不属于行政诉讼的受案范围为由裁定驳回其起诉。
法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法所指行政行为系行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。本案原告由公办教师转为民办教师所发生的争议，属于内部人事管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回原告江某的起诉。案件受理费由原告承担。
关于本案涉及的争议问题，原告江某及其配偶多年来一直通过信访方式向有关部门逐级反映，在信访机构和有权机关对其由公职教师转为民办教师的事情调查结论、政策依据等事项均已答复处理，信访处理程序终结的情况下，江某仍未终止“再访”行为。本着依法解决历史遗留问题，化解信访矛盾，金普事业局有关领导对江某涉诉问题非常重视。另因江某向法院提起的诉讼请求并不明确，难以析清争议的行政行为，故承办律师接受委托后即会同金普社会事业局的工作人员开展调查核实工作，梳理江某案件涉及的相关事实材料和政策性依据，探求案件事实，分析明确庭审中可能涉及的争议焦点和法律适用等问题。
针对上述分析，承办律师在全面梳理案件事实，法院开庭过程中，首先要求原告明确具体诉讼请求，进而在此基础上明确具体的答辩方向。如此应诉处理主要是考虑，在《行政诉讼法》修法后，对行政诉讼受案标准作出了由“行政行为”替代“具体行政行为”的一般性规定。这就促使新法实施后，在全国各级法院均出现了行政诉讼受案量激增的现象，从立法框架上，扩充了司法权对行政权的监督审查范围。分析本案，光是原告江某提及的两个名词，“公职教师”和“民办教师”，就可以看出时代的印记，如果不是行政诉讼法修法和立案登记制度的实行，相信这种伴有“信访色彩”的历史遗留问题是不可能挤进司法审判的大门的。而于代理行政机关应诉答辩的承办律师而言，原告江某不明确的诉讼请求又无形加剧了代理工作的难度。本案审理涉及的“行政行为”系经承办律师要求及法院释明后，原告江某在庭审中才予以确定的，庭审之前及承办律师答辩之时江某并未明确其诉讼请求。为保证答辩意见的全面提出，规避举证或答辩疏漏而引发的行政机关败诉风险，承办律师深入研究原告江某向法庭提交的起诉材料，分析案件审理可能涉及的“行政行为”。经研究，提炼出案件庭审可能涉及的两个行为，一是“某区社会事业局于2016年12月23日作出《关于王德满代替江某上访反映问题的答复意见》，对江某提出的信访事项不再受理行为”；二是“1962年大山小学教师精减，行政机关取消江某公职教师资格将其转为民办教师的行为”。基于前述推定，承办律师明确了具体答辩方向，在提交的答辩意见中立足重点，逐一论述。
综合上述分析，承办律师预判与法院庭审确定的争议焦点相一致，具体包括两点：第一，行政机关将江某由公职教师转为民办教师行为是否属于行政诉讼受案范围；第二，案涉“行政行为”是否超过法定起诉期限。而上述两个争议焦点的核心问题在于，行政机关将江某由公职教师转为民办教师行为是行政机关的内部人事管理行为，还是可诉行政行为，即判明本案是否属于行政诉讼受案范围；如案涉行为是可诉行政行为，则是否超过法定起诉期限。庭审围绕确立的争议焦点展开，承办律师结合庭前提交的书面答辩意见以及庭审中原告提及的诉求意见，发表了观点明确、条理清晰、于法有据的代理意见。从“受案范围”、“起诉期限”等方面为本案的最终裁决设定了多个“突破口”，为胜诉结案奠定了基础。
新行政诉讼法的实施和立案登记制度的出台，从一定程度上缓解了行政诉讼“立案难”的困境。老百姓提起行政诉讼更加便捷，全国法院受案量均大幅上升，司法权对行政权的审查范围更广、程度更深入，各地法院实施的行政诉讼案件交叉管辖制度也逐步改变着案件审理现状。从律师法律服务市场来说，这也势必为行政诉讼案件代理律师带来更好的平台效应和经济效应。笔者结合实务经验，从办案态度和方法等方面来和大家分享下代理行政诉讼类案件的一些心得体会。
（一）坚持“尊重事实，尊重法律”
我国法律适用的四大基本原则，其中之一是“以事实为依据，以法律为准绳”的法律原则，大家都对其耳熟能详。通俗地讲，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，就是执法、司法机关在办案时，要在查清事实的基础上，结合事实，正确适用法律，以保证依法行政、公正司法的要求。行政诉讼的实质是司法权对行政权的监督审查，是人民法院通过审理行政诉讼案件来对行政行为的合法性进行审查的过程。而对行政行为的“合法性”审查，势必离不开“事实”和“法律”，如前所述，二者是行政机关作出“行政行为”的依据，亦是司法机关公正审判的基础。至此，于律师而言，只有掌握案件事实，熟悉法律适用，才是成功办案的关键。笔者认为，“事实”和“法律”贯穿于每个行政案件始终，如血液融入躯体，无处不在，坚持尊重事实和尊重法律是律师作为一名法律人应秉承的基本原则，也是一名诉讼律师应有的态度。
（二）学会“角色扮演，以案议案”
日本明治大学教授与教育学家斋藤孝在其所著的《学习学习》一书中写道，“就算你做不好，也不代表你没有这方面的天赋，也许只是你的‘方法’不对。”行政诉讼案件的代理及办案过程，就是承办律师对法律事实、法律行为、法律关系及法律规定等的再学习过程，是每位律师都应珍惜的宝贵时光。笔者多年来从事政府法律服务，在行政诉讼案件中多以“被告角色”出现，但在每个案件的庭前准备、庭上答辩及庭后总结中，笔者又都会以角色扮演的形式，让自己置身于“原告角色”或是“法官角色”，以不同的诉讼地位、不同的思维方式和维度来深入地剖析案件，从而实现对全案的掌控，为自己的“角色”增加“出镜率”。实践出真知，以案议案，对诉讼案件代理方案和办案技巧的有效总结，既有助于提升承办律师的专业水平，也有利于非诉法律服务的指导和风险防控，从而丰富律师的实务经验。
（三）懂得“趁势而为，寻求帮助”
修法后的行政诉讼法将“负责人出庭制度”作为特有制度进行设定，明确提出“被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。笔者认为，该应诉规则的制定对行政诉讼代理律师而言，大有裨益。对原告代理人来说，意味着在庭审中你终于可以见到“行政机关的人”了，无论是行政机关负责人还是其委托的工作人员出庭，较一般代理人而言，其都是“了解案情比较多的人”，这些人出庭更有利于查清案件事实，化解行政争议；对被告代理人来说，行政机关机关负责人或其委托的工作人员出庭，除前述提及的案件事实的查清和行政争议的化解问题，还有助于缓解代理律师的办案压力以及强化律师的办案专业性。例如在不动产登记、环境执法等专业性较强领域涉及的行政诉讼案件代理中，出庭的行政机关负责人或工作人员，立足专业本身为“协同作战”的代理律师分析案件，组织答辩意见，必将展现团队作战能力，提升案件代理效果。由此可以看出，在行政诉讼案件代理过程中，无论你是原告律师还是被告律师，都应抓住“负责人出庭制度”给你带来的机会，为案件代理寻求帮助。
所谓“态度决定高度”，坚持“尊重事实，尊重法律”，学会“角色扮演，以案议案”，懂得“趁势而为，寻求帮助”是笔者代理行政诉讼案件的态度。正确的“态度”是办理好行政诉讼案件的前提和基础，而对优秀行政诉讼律师的成长和培养来说，唯有不断地求知和探索，方能实现对法律的至高维护。
