2024年，江苏省昆山市某镇A村动迁，村民戴某动迁意愿不强。与此同时，同镇B村村民丁某虽享有农房翻建资格，却存在资金紧张的难题。得知消息后，社区负责人主动为戴某和丁某牵线，促使双方达成跨村宅基地互换意向。
据摸排统计，上述情况在昆山市并非个例。但根据现行政策法规，农户依法享有的宅基地仅可在本集体经济组织内部进行流转，这导致村庄规划政策与部分农民需求“不匹配”现象时有发生。为更大范围满足农民对宅基地的不同需求，为地方经济发展腾出更大空间，江苏省昆山市依托国家宅基地制度改革试点优势，合法合理放活宅基地使用权，积极探索同镇不同村间宅基地使用权互换机制。昆山市农业农村局从宅基地流转风险防控需求出发，就农村宅基地使用权互换项目与江苏省昆山市公证处签署《公证法律服务合同》，以政府购买公证服务的方式，邀请公证处全程参与宅基地使用权规范流转工作。
在本案中，戴某已年近70岁，其户内成员共涉及祖孙三代6人，且戴某早年离异，其前妻的农村户口因历史原因一直未迁出，离婚协议约定宅基地上房屋应归戴某和儿子共同共有，但村镇房屋所有权证上房屋所有权人一直登记为戴某，因此地上房屋权属可能存在争议。丁某宅基地上户内成员也较多，涉及祖孙三代共5人，其中丁某的女儿成年出嫁后农村户口已转为城市户口，并长期定居广东省深圳市，未在本村实际居住，对于本次跨村互换可能并不知情。此外，跨村互换宅基地可能涉及将来出现面积更大或出价更高的意向户的情形，对确保村民的互换意思表示真实、自由提出了更高要求。由于本次互换一旦完成，村民将不能反悔，也不能再次申请宅基地，对于如何防止未来发生财产争议及邻里矛盾也需要充分考虑。
宅基地使用权的互换，实际是宅基地上各权利在特定主体间的相互让与。根据现行政策法规，宅基地上的权利主要涉及土地所有权、土地使用权以及地上房屋所有权三个方面，本案的难点就在于如何界定权利范围以及权利转移的公平、等价性，确保符合宅基地流转各项政策。为此，昆山市公证处会同昆山市农业农村局共同拟定有关工作指引，构建覆盖“农户+农房+农村经济组织（村集体）”的全方位综合公证服务体系，积极稳妥办好本次宅基地使用权互换公证。一是实地走访调查，确保农户意思表示自愿、真实。查明戴某与前妻离婚后财产已分割完毕且无争议，无遗漏的其他家庭成员。指导所有成员（包括非农村户口人员）共同签署《家庭成员同意书》《互换承诺书》等材料。协助丁某的女儿借助江苏远程公证平台签署声明文件并充分告知互换的法律意义及后果。最终，双方选定各自户主作为“互换代表人”负责后续所有对外签约、清点屋内财产、注销换证、启动翻建程序、选房、缴税等手续，所有家庭成员对本次互换均充分知情且无异议，意思表示自愿、真实。二是厘清产权权属，保障农民财产公平、等价互换。公证员认真核实双方地上房屋权属情况，查阅各自农房审批建造档案，制作公证询问笔录，确认不存在出租、抵押、查封及违建等情况。联合评估公司现场评估地上房屋价值，经评估，戴某的房屋及附属物的评估价为22.15万元，丁某的房屋及附属物的评估价为27.47万元。经协商，双方就房屋及附属物评估差价达成补充协议，确定无差价互换模式，补充协议经公证员向双方确认后现场签署，充分保障了农民财产合法权益。三是规范集体流转，避免产生财产纠纷或邻里矛盾。公证员依据昆山市有关文件要求，指导村集体经济组织成员对戴某、丁某宅基地互换事宜进行充分讨论，在征得村集体2/3以上人数通过后进行公示，有效避免了潜在财产纠纷和邻里矛盾。
公证前置审查及双方交易申请经由所在乡镇人民政府核准通过后，该镇组织进行正式签约及现场公证，随后当事人互换协议公证书等材料，顺利办理了新的宅基地及房屋所有权证。
宅基地使用权互换协议
甲方：戴某，身份证号：XXXX
宅基地：XX镇XXXX，产权编号：XXXX
乙方：丁某，身份证号：XXXX
宅基地：XX镇XXXX，产权编号：XXXX
丙方：昆山市XX镇XXXX股份经济合作社
丁方：昆山市XX镇XXXX股份经济合作社
乙双方本着责任分清、自愿公平的原则，经双方充分的协商，现就甲方与乙方互换宅基地使用权及地上房屋、附属物事宜达成如下协议，由双方共同遵守。
第一条 基本情况
甲方宅基地位于XX镇XXXX，本协议签订时该处规划属于动迁区域且已启动宅基地动迁工作；乙方宅基地位于XX镇XXXX，本协议签订时该处规划属于保留区域。
根据甲乙双方意愿，甲方拟与乙方互换宅基地使用权，并包含宅基地上房屋及相关附属物（详细见第二条、第三条），其他可移动附属设施、设备由甲乙双方另行约定。宅基地使用权及房屋所有权互换之后，甲乙双方分别享受互换后的宅基地及地上房屋的相关权益。其中，甲方享受互换后，对于原乙方宅基地和房屋翻建及翻建后其他处分权益;乙方享受互换后原甲方房屋的拆迁利益。
第二条 甲方宅基地情况
宅基地位于XX镇XXXX，东至XXXX，西至XXXX，南至XXXX，北至XXXX，宅基地登记XXXX平方米，权属登记情况：XXXX。
房屋及附属设施：（另附清单）
宅基地所有权人信息：
昆山市XX镇XXXX股份经济合作社
互换代表人：戴某，身份证号：XXXX
第三条 乙方宅基地情况
宅基地位于XX镇XXXX，东至XXXX，西至XXXX，南至XXXX，北至XXXX，宅基地登记XXXX平方米，权属登记情况：XXXX。
房屋及附属设施：（另附清单）
宅基地所有权人信息：
昆山市XX镇XXXX股份经济合作社
互换代表人：丁某，身份证号：XXXX
第四条 双方责任
甲乙双方对上述宅基地、房屋及相关附属物已充分了解，自愿将上述宅基地使用权（含房屋、附属物等）进行互换，并已征得双方家庭户内成员同意，且愿意为此承担相应法律责任。
第五条 互换要求
甲乙双方于XXXX年X月X日前对宅基地、房屋及相关附属物完成清点、验收，并制作移交清单，双方签字确认。
甲乙双方于XXXX年X月X日前完成宅基地和房屋权属注销或变更。
乙方应于XXXX年X月X日前完成动迁协议签订，并按照有关要求，进行动迁。
甲方应于XXXX年X月X日前提交农房翻建申请。
第六条 甲方权利及义务
权利：按照协议完成宅基地和房屋产权变更登记后，获得乙方宅基地使用权和房屋及相关附属物的所有权，依法享有在该宅基地上进行农房翻建的权益，翻建后宅基地使用权和农房所有权登记为甲方，并享受该宅基地相关权益。
义务：按照协议要求，及时完成房屋的腾退及互换后的交付手续，提交农房翻建申请，启动农房翻建程序。
第七条 乙方权利及义务
权利：按照协议完成宅基地和房屋产权变更登记后，获得甲方宅基地使用权和房屋及相关附属物的所有权，依法享有该宅基地及房屋动迁后所获得的相关权益。
义务：按照协议要求，及时完成房屋的腾退及互换后的交付手续，签订动迁协议，按期完成宅基地动迁。
第八条 丙、丁两方责任
丙、丁两方应当在互换协议签订前组织集体经济组织成员代表大会，对甲乙双方宅基地互换进行审议，对相关互换信息在本集体内进行公示，收集本集体内利益相关全体意见。
协议生效后，丙方应当协助乙方办理动迁相关手续，丁方协助甲方办理农房翻建申请和翻建后相关产权登记手续。
第九条 协议变更和解除
有下列情况之一的，可以变更或解除协议：
1.在移交清单签字确认前，甲乙双方未按照协议第二条、第三条要求，及时交付房屋及附属物的；
2.在甲方动迁协议签订前、乙方提交翻建申请前，因相关政策发生重大变化等影响本协议继续执行的。
第十条 其他事项
1.甲乙双方应保证宅基地和农房来源合法，权属清晰，未被法院或者其他有权机关采取查封等强制措施，也无抵押、居住权设立等情况，若发生有关的权属或债务纠纷，由纠纷方负责，因此给对方造成的经济损失，纠纷方负责全部赔偿。
2.甲乙双方完成宅基地使用权及地上物互换后，均不得再向原村级集体经济组织申请使用宅基地及其他宅基地相关保障权益，也不得擅自改变宅基地的用途。
3.如甲乙双方各自宅基地上房屋及附属物的评估价值存在差异，互换双方需在本协议签订同时对相关补偿达成一致，双方对此均不存在任何争议。
4.甲乙双方应当在移交清单签字前，及时清空不在互换列表内的附属物、设备，并结清水、电、气、网等相关费用。房屋上存在租户的，在本协议签订之后5日内，由原房屋的权利人负责进行清退并承担相关清退的费用。在移交清单签字时，双方均应当确保房屋为空置状态。
5.双方移交清单签字确认后，即视为达成宅基地使用权互换意向，协议签订并经村级集体经济组织同意，区镇人民政府核准后，宅基地使用权及宅基地和农房相关其他权益，由互换完成后所有方享有。
6.互换后双方应当按照相关规定，各自缴纳应当承担的税费。
7.本协议未尽事宜，由双方共同协商，达成一致意见后形成书面补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。
8.本协议一式六份，经双方签章后生效。甲方、乙方、丙方、丁方、区镇宅基地管理部门、公证机构各执一份，具有同等法律效力。
甲方：(签字)
联系电话：
年 月 日
乙方：(签字)
联系电话：
证件号码：
年 月 日
丙方： (签章)
丁方： (签章)
公 证 书
(XXXX)苏昆证字第XX号
申请人：
甲方（动迁户代表人）：戴某，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码：XXXX。
乙方（保留户代表人）：丁某，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码：XXXX。
丙方（村集体经济组织）：昆山市XX镇XXXX股份经济合作社，统一社会信用代码：XXXX，住所：苏州市昆山市XX镇XXXX；
法定代表人：张某；
委托代理人：归某，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码：XXXX。
丁方（村集体经济组织）：昆山市XX镇XXXX股份经济合作社，统一社会信用代码：XXXX，住所：苏州市昆山市XX镇XXXX；
法定代表人：沈某，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码：XXXX。
公证事项：宅基地使用权互换协议
申请人于XXXX年XX月XX日向本处申请办理前面的《宅基地使用权互换协议》公证。
经查，甲、乙、丙、丁四方经协商一致签订了前面的《宅基地使用权互换协议》，各方当事人具有法律规定的民事权利能力和民事行为能力，代理人具有相应的代理权限。各方约定：甲方自愿将坐落于昆山市XX镇XX村XX号宅基地使用权、地上房屋及相关附属物转让予乙方；乙方自愿将坐落于昆山市XX镇XX村XX号宅基地使用权、地上房屋及相关附属物转让予甲方。双方宅基地使用权及房屋所有权互换之后，甲方享受原乙方宅基地和房屋翻建及翻建后其他处分权益，乙方享受原甲方房屋的拆迁利益。互换协议生效后，甲、乙双方应及时完成房屋的腾退及互换后的交付手续，甲方应及时提交农房翻建申请，启动农房翻建程序；乙方应及时签订动迁协议，按期完成宅基地动迁。双方均不得另行申请宅基地。各方对上述协议内容充分理解，对协议内容均无疑议，协议约定及条款均具体、明确，各方当事人的意思表示自愿、真实。
又查，互换协议签订前，甲、乙双方均已获得宅基地使用权人、房屋、相关财产共有权利人及全部家庭成员同意，丙、丁方已组织集体经济组织成员代表大会，对甲、乙双方宅基地互换进行审议，并在本集体内公示，上述宅基地及地上房屋权属清晰，无查封、抵押及居住权设立等情况。
依据以上事实，兹证明戴某、丁某与昆山市XX镇XXXX股份经济合作社的委托代理人归某、昆山市XX镇XXXX股份经济合作社的法定代表人沈某于XXXX年XX月XX日在江苏省昆山市XX镇XX村民委员会，在本公证员和公证人员江某的面前，自愿签订了前面的《宅基地使用权互换协议》。各方当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法典》第一百四十三条的规定，协议内容符合《中华人民共和国民法典》的有关规定。协议上昆山市XX镇XXXX股份经济合作社、昆山市XX镇XXXX股份经济合作社的印章及归某、沈某、戴某、丁某的签名、指印均属实。
中华人民共和国江苏省昆山市公证处
公证员XXX
XXXX年XX月XX日
【典型意义】
随着城镇化的不断推进，如何在法治框架下适度放活宅基地使用权，减少土地资源闲置，成为深化宅基地制度改革的重要课题。昆山市充分发挥试点地区政策优势，率先在更大范围内开展宅基地使用权互换，并以政府购买服务的方式引入公证作为交易核准前置程序。一方面，充分发挥公证的安全保障作用，通过调查、核实双方户内家庭成员亲属关系，确认互换代表人产生过程，保障双方互换意思表示真实、自愿；提前厘清产权权属，保障双方公平等价互换，切实维护农民合法权益。另一方面，实现从源头预防矛盾纠纷，通过回应两村村民现实需求，提前化解了在搬迁和农房翻建推进中可能遇到的阻碍，有效避免了群众不满乃至信访等社会不稳定问题的产生。
