“节能产品惠民工程”是国家发改委、工信部、财政部联合发布的旨在推进节能减排的战略，指通过财政补贴方式对能效等级1级或2级以上的十大类高效节能产品进行推广应用。其中，家电产品“节能产品惠民工程”财政补贴推广范围包括高效节能台式计算机、空调、冰箱、平板电视、洗衣机、电机等。该工程的补贴对象是高效节能产品的购买者，包括消费者和用户。工程采取间接补贴方式，对高效节能产品生产企业给予补助，即由生产企业按承诺推广价格减去财政补助后的价格销售高效节能产品给消费者和用户，最终受益人是消费者和用户。财政部门根据家电企业每旬上报的数据预拨款项，家电企业把补贴款发给各级经销商，预拨不足的由家电企业提前垫付。

2013年12月，工信部、财政部、国家发改委联合印发了《节能产品惠民工程节能工业产品推广信息监管核查实施方案》（工信部联节〔2013〕479号），决定对弄虚作假、骗取补贴等情形进行核查和处罚。2015年，财政部作出《关于拨付节能减排补助资金（第九批）用于清算节能家电产品补贴资金的通知》（财建〔2015〕323号），启动了对家电产品补贴资金的核查清算。2015年，家电行业多家公司收到地方财政部门下达的通知，要求家电企业退还部分补贴款。由于涉案的家电企业中有多家为上市公司，相应公告的发布引起舆论比较广泛的关注和讨论。

许多被要求退还补贴的企业认为，根据相关政策文件的要求，其已经将补贴资金下发给经销商和零售商，在难以判定相关违规行为发生的具体环节和行为主体的情况下，要求生产企业承担责任，退还已经下发的补贴，需退还金额可能高达几亿元，其难以接受。企业认为，相关核查部门进行核查的方法、程序和结果不尽合理，经核查认为不合格的数据的来源也受到质疑。因此，就上述争议问题，相关企业向财政部提出行政复议申请。但是，对于谁才是上述行政复议申请的适格被申请人的问题，政企双方存在分歧。在此背景下，律师接受财政部委托，针对上述问题作出法律意见。

行政相对人对“节能产品惠民工程”财政补贴追缴退回行为不服提起的行政复议申请，被申请人是财政部还是地方各级财政部门？

2006年8月16日，国务院发布《关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号），决定采取多种方式加快高效节能产品的推广应用。有条件的地方可对达到超前性国家能效标准、经过认证的节能产品给予适当的财政支持，引导消费者使用。2009年5月18日，财政部、国家发改委发布《关于开展“节能产品惠民工程”的通知》（财建〔2009〕213号，有效期为2009年5月18日至2016年8月18日），决定组织实施“节能产品惠民工程”，采取财政补贴方式，加快高效节能产品的推广，符合该通知具体标准的节能产品企业，有获得财政补贴的权利。

（一）财政部是财政补贴拨付行为的决定机关

《关于开展“节能产品惠民工程”的通知》的附件《高效节能产品推广财政补助资金管理暂行办法》第十五条规定，财政部根据推广企业月度推广情况，预拨产品推广补助资金。各级财政部门按照财政国库管理制度等有关规定，将补助资金及时拨付给推广企业。可见，财政部具有决定是否拨付补助资金的权力和对符合条件的企业进行预拨的义务，而各级财政部门负责将补助资金及时拨付给推广企业。在这个过程中，地方各级财政部门不具有决定是否拨付补助资金以及拨付多少补助资金的权限，只有将财政部决定的拨付资金具体分发的执行职责。

因此，财政部是财政补贴拨付行为的决定机关，地方各级财政部门仅负责执行工作。

（二）财政部是清算追缴行为的决定机关

《高效节能产品推广财政补助资金管理暂行办法》第十六条规定，年度终了后30日内，推广企业编制上年度补助资金清算报告，逐级上报财政部。财政部根据地方财政部门、节能主管部门审核结果和专项核查情况进行补助资金清算。可见，地方各级财政部门和节能主管部门虽然具有审核和核查的权力，但是并不能直接对补助资金进行清算，而是由财政部根据地方各级财政部门和节能主管部门得出的审核结果和专项核查情况对补助资金进行清算。

《高效节能产品推广财政补助资金管理暂行办法》第十九条规定，推广企业有下列情形之一的，财政部、国家发展改革委将视情节给予通报批评、扣减补助资金等处罚。情节严重的，由国家发展改革委、财政部取消企业高效节能产品推广资格：（一）提供虚假信息、骗取补助资金的；（二）推广产品的能源效率、质量性能指标不符合要求的；（三）年推广高效节能产品数量未达到规定规模的；（四）推广产品实际销售价格高于企业承诺推广价格减去财政补助的；　（五）未按要求使用标识，或伪造、冒用标识，利用标识做虚假宣传，误导消费者的。可见，对于企业的上述行为，有权给予扣减补助资金等处罚的机关是财政部，而非地方各级财政部门。

据此，财政部作出了《关于拨付节能减排补助资金（第九批）用于清算节能家电产品补贴资金的通知》（财建〔2015〕323号）。虽然该通知的发文对象是“有关省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）”，但是该通知的附件列出了具体应当扣减退回补助资金的企业和具体退回数额。根据该通知，地方各级财政部门有针对性地向企业发出扣减退回通知，具体执行财政补助资金的扣减退回工作。

因此，财政部是财政补贴清算追缴行为的决定机关，地方各级财政部门仅负责执行工作。

（三）结论：财政部是对“节能产品惠民工程”财政补贴追缴退回行为不服提起的行政复议申请的被申请人

《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。根据法条释义可知，在行政复议中，被申请人是实际的职权机关，而非行政行为作出的名义机关。

如上所述，财政部是财政补贴拨付行为和清算追缴行为的决定机关，地方各级财政部门仅负责执行财政部的决定。地方各级财政部门对行政相对人作出的通知，实质上是对财政部的拨付和清算追缴行为的执行，作为执行者的地方各级财政部门并不具有实质职权。因此，财政部才是适格的行政复议被申请人。

经综合考虑，财政部采纳了律师出具的上述法律意见，并受理了相关企业提出的行政复议申请，使得相关案件得以依法进入行政复议程序进行救济。

（一）清算追缴行为是对财政补贴行为的撤销

行政主体作出的行政行为具有公信力，即行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效。但是，如果该行政行为是因为行政相对人的过错作出，则可以撤销，并且该行政行为的行政相对人不享有信赖利益的保护。

企业具有《高效节能产品推广财政补助资金管理暂行办法》第十九条规定的情形的，财政部、国家发展改革委将视情节给予处罚。如果财政部决定对企业进行清算追缴，则实际上是对财政补贴拨付行为的撤销，并且不需要承担行政相对人的信赖利益损失。

（二）节能工业产品的财政补贴清算追缴行为

除上述节能家电产品外，对于节能工业产品同样有清算追缴的规定。2013年12月2日，工信部、财政部、国家发展改革委联合发布《节能产品惠民工程节能工业产品推广信息监管核查实施方案》（工信部联节〔2013〕479号），决定加强节能工业产品推广信息监管，确保节能产品惠民工程顺利实施，并且规定对弄虚作假、骗取补贴以及不配合核查的用户单位，不配合核查的生产企业，依情节严重程度，采取通报批评、追缴补贴资金、列入诚信“黑名单”等处罚措施。

2016年8月18日，《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十二批）的决定》（财政部令第83号）废止了《关于开展“节能产品惠民工程”的通知》。但是，律师于2016年3月出具本案法律意见书时，多处参考了该通知的相关规定，该通知是本案事实认定的重要依据。

本案由家电产品“节能产品惠民工程”财政补贴资金的清算监管和追缴退回引起，涉及的需进行退回的财政资金多达数十亿，数十家家电企业牵涉其中，其中更有许多为上市企业，舆论媒体广泛关注，造成的社会影响比较大。律师在承接本案后，及时提出专业法律意见，并积极就反馈意见与财政部工作人员沟通讨论，充分解释法律、释明风险，使得上述法律意见得以被采纳。使得案件得以依法进入行政复议程序。

此外，本案是一起典型的因国家部委发布的政策文件的执行引发的案件，本案明确认为地方各级行政机关仅执行上级行政机关的决定作出的具体行政行为，在进入行政复议程序时适格的被申请人应为该上级行政机关。该结论对类似案件的处理也有较大的借鉴意义。

律师在本案中发挥了政府法律顾问的作用和价值。政府法律顾问的职责并不仅限于帮助行政机关处理争议、出庭应诉等，更在于在行政机关履行职责过程中，合理发挥律师专业作用，发表专业意见，帮助行政机关避免履行行政职责过程中的法律风险，同时促进行政机关依法行政水平的提升，推进法治政府建设。