作为人口众多的农业大国,农民、农村、农业“三农”问题始终是全党、全国工作的根本问题。多年改革实践,我国在依法规范农村治理方面已经取得了很大成绩,形成诸多有益经验做法。但随着国家全面深化农村改革,对运用法治思维和法治方式做好“三农”工作提出了更高要求。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发【2015】1号）、《法治政府实施纲要（2015-2020）》先后明确发挥乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用，创新社会治理,推进社会自治。然而实践中,由于村规民约制定粗糙,民主自治制度不健全,党的核心领导地位在农村治理实践中未能充分体现,村内组织关系和权能缺乏规制等问题,集体资产流失的案例在某镇比较常见。

在国家对发挥乡规民约作用提出期许的时代背景下,某镇政府为加强乡村治理,顺应时代需求,在充分了解和理解北京市易和律师事务所法律服务创新项目“基层治理规范化法治化”基础上，于2016年8月24日,委托易和所开启动该镇法治村居项目,为下辖38个行政村（居）建立健全乡村治理体系，建成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个模块的行为规范和制度体系。

为有序推进法治村居项目,结合某镇下辖行政村的实际情况,确立了“试点先行,稳步推进”的基本原则。律师团队于2016年8月至2017年1月进行了该镇乡村治理全面调研，并与镇主管领导、工作人员20余次座谈研讨，进行镇、村干部及村民专题培训5次。多次结合实际设计调整自治章程，并在先期启动的十一各村表决通过，2017年2月启动第一批行政村具体制度规则设计和细化工作，截止2017年9月,第一批制度规则本土化文稿初步完成，其中试点村中仙人洞村规范管理手册已制作印刷完成,并通过了民主程序,举行了启用仪式，分发到村民手中，成为村民规范指南和村干部管理指引，解决了乡村治理中治理体系建构问题。

党的十八届四中全会后，尤其《法治政府实施纲要》颁布以来，推进社会自治和社会治理创新跃升为新时代的基层法治政府建设的重点任务。而现实中,由于基层群体的局限性,市民、村民自治优势并未得到充分发挥和正确引导。

一、基层民主自治制度不健全阻碍了社会治理创新进程

市民规约、村规民约属村民、居民之间的契约性规范,具有地域性、自发性、内控性等特点,在一定条件下延伸了基层政府职能,更容易贯彻执行,有效提高管理效率,形成自我管理、自我约束、自我服务的行为规范。市民规约、村规民约作为基层自治治理和规范人们行为的一种手段,可涉及自治的一切领域。但目前《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律对村规民约的规定过于笼统,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布较早,修订多年未出台新规,市民规约整体缺乏定性和规定。

实践中,市民规约缺失、村规民约制定粗糙等情况,一定程度上阻碍了基层民主自治制度的贯彻落实,在制定程序、效力设定、内容、形式、监督机制等方面都缺乏必要的明确指引和制约,也由此产生了与国家法律法规的诸多冲突、实际执行力较弱等问题。民主管理和决策程序不规范、自治组织关系和权能缺乏规制导致集体资产流失,自治组织干部违反法律法规或者违反党纪遭受处罚案例屡见不鲜。市民规约、村规民约现状无法满足基层民主自治需要。

二、实践中立法缺位或矛盾影响基层政府依法行政及社会治理效果。

我国目前基层政府对社区居民自治和农村村民自治的监管缺位,立法和实践存在诸多矛盾冲突,这些现实困境都对如何实现政府社会治理模式创新,有效引导和把控基层民主自治,保障城乡治理效果设置了难题和挑战。实践中,政府超越权限给村、居自治及基层民主治理设定规则,或怠于履行帮助、监督、指导、管理职责的不作为现象,影响基层政府依法行政效果,社会治理能力削弱。

三、司法救济渠道不畅导致自治缺乏保障路径

根据《村民委员会组织法》第二十七条第二、三款的规定,村民自治章程、村规民约与宪法、法律和国家政策相抵触,或者侵犯村民合法权利的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。又如,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条明确规定,集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。

一、确立试点先行、稳步推进的工作方针

选取十一个村先期启动，又从中确定3个具有代表性的村为试点重点推进和推广,其后根据项目实施效果,逐步在全镇其他行政村全面推广。

二、尽职调查全面掌握乡村治理现存问题

通过召开座谈会、与村两委班子及村民代表进行座谈、发送书面调查问卷、实地考察等方式，全面了解某镇下辖行政村治理中法律风险和实操问题。

三、构建乡村治理体系

尽职调查结束,根据摸底情况,形成一个领导核心,两大模块体系。一套实用完整的农村治理规范包括村委会和村集体经济组织事务规范两大模块,党组织按照《党组织领导及监督工作办法》统一领导和监督。《村民自治章程》和《村集体经济组织章程》分别是两大模块的统领性规则,围绕总规则设计民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面专项自治制度和规则。

四、建立健全基层自治制度

结合某镇下辖行政村实际,细化设计自治体系中每项规约,将基层政府科学有效的治理、监督程序贯彻于各项规约、制度之中,并加以设计和规范,通过农村治理规范的系统化,渗透科学的治理模式,实现村民接受乡镇政府的帮助、指导和监督的意愿，化解基层政府监督过度或监督失职等问题。比如,将听证制度运用在农村重大信访化解中通过村民自治，内外监督有机结合,健全依法维权和化解纠纷机制，为法律法规没有规定的或无法通过诉讼途径解决的农村争议及基层权力行使瑕疵的监督设定有效通道,保障农村社会秩序。

五、制作配套文件及流程图

为提高村规民约及各项政策的执行力,方便广大村民实现乡村治理的现代化及制度化,治理规范中每项规约或重大事项处理均配套制作简单、科学的流程图,复杂的制度文书,通过清晰的流程、指示一目了然,实现农村治理程序优化,同时提高办事效率。

六、配套服务设计推进治理规范深化落实

法律的生命力在于执行,建立健全自治制度后,将通过启动仪式、村规民约知识竞赛、多彩文艺活动、村长论坛等个性化、接地气的直面群众的丰富活动,将纸面自治制度转化为群众心中的文化指引和行为准则。

法治村居工程的顺利实施,实现了如下目标：

一、保障村、居自治基层政治制度落地实施,解决自治组织内部“立法”问题

通过构建自治体系,建立、健全村委会、居委会民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个模块的市民规约、村规民约,实现依法治村、依法治居。在自治范围内做到明确责任,互相监督、共同遵守,尤其对村民委员会、居民委员会工作人员违规操作的经济和民事责任作出契约性规定,通过各项治理规范保证村、居基层权力和行为规范化,有效贯彻国家及地方的各项方针政策,基层自治步入法治轨道。

二、正确引导基层自治组织干部转变观念,树立法治思维,提升治理能力

在我国现有《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》对市民自治、村民自治实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等原则规定基础上,充分调动基层群众的主人翁意识,树立法治观念，全方位培养和提升治理能力,发挥自治优势。防范小官巨腐、小官巨贪,变“苍蝇”为“蜜蜂”,带领各村、居规范管理,发挥特色,推动基层民主规范化、法治化和经济、社会健康文明发展。

三、统一规划推行,实现基层民主自治和社会治理规范化、科学化、系统化,实现基层政府依法行政和社会治理创新

从解决居民、村民自治及基层政府管理、监督、指导基层民主自治的实际问题出发,根据现行法律、法规及政策性规定,推广市民规约、村规民约体系化、规范化,村、居干部能力培训及文化宣传工作推广,完善基层自治,优化治理结构、规则和方式方法,引导和充分发挥民主自治优势作用。转变基层政府与村、居自治组织关系,划清权力（权利）边界,实现基层民主自治和社会治理规范化、科学化、系统化,有效落实基层政府对管理、监督和指导,避免行政风险,推动基层政府依法行政,提升社会治理能力和水平。

四、通过科学设计自治规则及工作人员专项培训,有效疏解基层治理问题,防范和化解社会矛盾纠纷

通过农村治理规范的系统化,村、居干部能力培训专题化,文化宣传常态化等项目,渗透科学的治理理念、模式和方法,有效防范基层治理法律风险、化解社会矛盾纠纷,内部机制消化和解决复杂争议,保障基层自治秩序和社会和谐稳定。

无。

某镇基层治理体系尤其乡村治理法治化规范化体系的设计建构及其深化落实，项目的实施是管理型治理向参与型治理转型在基层社会的鲜活实践。

一、大时代背景下里程碑性的创新

（一）社会治理新路径探索

在全面依法治国的时代背景下,建立健全自治制度,把村居管理纳入法治轨道,这是推进法治政府工作中的特色新举措和区域性创新。

（二）推行模式创新

在基层治理中全面引入第三方律师团队和创新法律服务项目,推动基层治理法治化和专业化。这是社会力量公治和政府运用法律服务在社会治理层面的创新之举。

（三）形式和内容创新

《规范手册》体系架构、制度规则设计都较传统意义上的村规民约有本质性的创新。尤其,通过村规民约一个核心两大模块的体系架构,突出基层党组织的领导地位,规范覆盖民主选举、民主管理、民主决策、民主监督农村治理的方方面面。在保持大原则不变的基础上,根据各镇村实际进行个性化特色制度和规则设计。

二、小环境治理中解决实际问题

（一）有章可循,解决规范管理的“规范”问题

通过建立健全乡村治理各方面制度、规则,完善和优化工作机制,初步完成（村）内“立法”,保障村居自治基层政治制度落地,使村干部遵章有序开展工作,村民内化理念自觉遵行行为规范。

（二）转变观念,解决基层自治组织干部的法治思维和治理能力问题

在规范管理的体系内,在制度和规则的轨道上,保障村干部依法治理村庄,转变公众形象,由“苍蝇”变“蜜蜂”,带领集体推动社区经济文明发展。

（三）理顺关系,解决村（居）自治和基层政府过度监管矛盾和实际问题

通过优化制度设计,保障基层政府履行监督、指导、帮助职能的同时避免越权,充分发挥基层党组织领导作用,村（居）变被动为自治自觉的治理行为。

（四）防化矛盾,解决城乡社区治理风险防范和矛盾防范源头治理问题

通过规则、程序、渠道的防范性设计,实现内部消化和解决复杂争议机制。

治理模式创新、基层自治规范化及治理能力提升,充分发挥市民规约、村规民约治理作用和效果,是政府基层群众工作和社会治理的一项伟大实践,是一场战略思维、创新精神、文化认同的头脑风暴,是自治实践、法治规则、科学管理的一次开拓性有机整合,政府机关应借助专业律师力量,依法推进,最终实现法治国家、法治政府、法治社会目标。