2002年7月23日某县人民政府与泸州某房地产开发有限责任公司（以下简称某公司）签订了《房地产投资开发协议》（以下简称开发协议），约定某公司通过议标方式取得某县的2C、2E、2F、2D、2S”地段旧城改造的开发权。某公司于2003年8月28日与某县国土局签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同）。2006年9月某县住建局与某公司签订了《房地产投资开发补充协议》（以下简称补充协议），约定某公司以出让方式取得某县民主街土地46250 m2的使用权，该土地上的房屋拆迁安置由某公司负责，某县住建局予以支持和协助，以保证拆迁工作的顺利进行。双方的经济补偿以原测算依据和出让合同确认的数据为准。某县住建局同意某公司在该宗土地内建2-3座高层房屋，由此可将容积率调整为3.2。某公司继续享受旧城改造的各项优惠政策。原订立的房地产投资开发协议双方自愿解除，某公司不要某县住建局承担原开发建设中因开发延期的各项补偿、赔偿责任。2007年3月14日，某县政府撤销旧改指挥部工作和职能职责转交某县住建局承担。某公司于2007年5月8日与泸州某房地产开发有限责任公司签订了《关于转让筠连项目开发权的协议书》，将其在筠连项目的相关权利义务转由某公司继承和履行。2007年6月10日，某县国土局（甲方）与某公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，某县国土局以2003年8月28日拍卖成交价将3410 m2转征为国有的集体土地出让给某公司。

2007年8月2日，某县住建局发出第8号《拆迁公告》，授权某公司对民主街“2D、2E、2F”区段拆迁范围内的被拆迁房屋进行拆迁，期限为2007年8月6日至2007年9月6日，具体补偿安置标准和办法依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》按《四川省房屋拆迁补偿评估管理办法》等有关规定，由拆迁人自行选择。某公司在拆迁过程中工作进度缓慢，“某都市”二期拆迁改造工程自2007年8月发布拆迁公告以来，至今仅完成67.76%的拆迁工作。为解决企业问题，克服和化解拆迁安置矛盾、住建局经批示后同意某公司将项目容积率调整到4.02。尽管政府大力的支持，某公司开发的某都市项目仍旧没能完成。某公司认为其拆迁不力应归责于住建局，住建局应承担其代垫的拆迁安置成本、市政工程投入以及延迟开发损失，并且由县政府承担连带责任，随即某公司向四川省高级人民法院提起了诉讼。一审法院开庭审理后判决被告某县住房城乡建设和城镇管理局支付原告泸州某房地产开发有限责任公司代垫的拆迁安置成本费51043954.12元、代垫的市政工程投入5327300元、延迟开发损失30057625.5元。

在接受被告某县住房城乡建设和城镇管理局和某县人民政府的委托后，代理律师认为，本案一审法院判决被告某县住房城乡建设和城镇管理局支付代垫的拆迁安置成本费51043954.12元、代垫的市政工程投入5327300元、承担20%的延迟开发责任、支付被上诉人30057625.5元延迟开发损失的判决于法无据，同时亦不符合双方签订的《房地产投资开发协议》以及《房地产投资开发补充协议》的约定，对证据取舍有误。同时，省高院作出原判决的法律依据是《合同法》第一百零九条：“当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬”。我们穷尽案涉系列合同，没有发现任何一份合同中有上诉人应当支付被上诉人价款或报酬的约定，因此省高院以此条法律规定判决上诉人承担8600余万元的给付责任，是明显的适用法律不当,且因房地产开发公司自身的原因导致的开发延迟不应当由政府为其买单，遂依法提起上诉，力求对延迟开发部分的责任予以减少。

最高人民法院对一审判决中认定的被告某县住房城乡建设和城镇管理局承担20%的延迟开发责任、支付被上诉人30057625.5元延迟开发损失的判决依法进行改判，为被告某县住房城乡建设和城镇管理局挽回了3000多万的损失，并免除了被告某县人民政府的连带责任。

二审法院认为，本案二审双方当事人争议的焦点问题为：一、《房地产投资开发协议》及《房地产投资开发补充协议》的性质；二、某县住建局应否承担拆迁安置成本费和市政基础建设费及其数额；三、某公司迟延开发的原因、损失金额及某县住建局应否承担责任；如承担，如何确定责任比例；四、某县住建局应否返还某公司已交税费。

两份协议的性质问题：二审法院认为，案涉两份协议内容涉及到开发房地产中的房屋拆迁安置、国有土地使用权出让及税费的缴纳、城市规划、房屋及市政基础设施建设等事宜。开发房地产是两份协议的目标与核心内容，拆迁安置及国有土地使用权出让等内容均是为实现房地产开发目的的前期工作。一审判决将本案定性为合作开发房地产纠纷并无不当。

关于某县住建局应否承担拆迁安置成本费和市政基础建设费等问题。某县住建局与某公司就拆迁安置约定了预测包干费用，但在履行中，某县住建局认可搬迁面积返安成本较预期有所增加；某县政府、某县住建局在一审中自认预测拆迁面积小于实际拆迁面积，预测安置面积小于实际安置面积的原因是筠连县旧城改造政策允许被拆迁人选择超面积安置。一审判决某县住建局承担包干预测费用之外的市政基础建设费，并无不当。

关于迟延开发原因、损失金额及某县住建局应否承担责任等问题。拆迁时长是导致案涉项目延迟开发的主要原因。某公司作为拆迁义务人，应与被拆迁人协商订立拆迁补偿安置协议。某公司与被拆迁人不能达成拆迁补偿安置协议，应及时采取申请行政部门裁决等措施。案涉项目拆迁工作推进缓慢，某公司应承担主要责任。《房地产投资开发补充协议》约定，某县住建局应承担“对房屋拆迁安置予以支持和协助，保证拆迁工作的顺利进行”的合同义务，而履约中，某县住建局未能及时协调修正补偿方案，未尽到协助义务，应承担部分责任。某县住建局主张不应承担迟延开发的损失，本院不予支持。某公司主张请求某县住建局赔偿损失，应证明损失金额。因目前迟延开发损失的金额难以确定，本案不予一并处理，某公司可待条件具备时另行寻求救济。

关于某县住建局应否返还某公司已交的税费问题。因案涉项目尚未履行完毕，土地出让金与税费存在不确定性，一审法院对税费及土地出让金问题均未予处理，并无不当。

此外，某公司起诉请求支付超拆、超安置费用及市政基础设施建设费，符合《合同法》第一百零九条规定，一审判决适用法律并无不当。

综上，本院认为，某公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。某县住建局的上诉请求部分成立，一审判决认定部分事实有误，予以改判。依据《民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：

维持四川省高级人民法院（2014）川民初字第113号民事判决第一项、第二项；

撤销四川省高级人民法院（2014）川民初字第113号民事判决第三项、第四项；

驳回某公司的其它诉讼请求。

国家推行城镇化，旧城已不再适于现代城市发展的要求,鉴于土地供应压力，得改造旧城，美化城市环境。不论是政府主导型，还是开发商主导型的旧城改造项目，各方都应当关注旧城改造的法律风险。如政策风险：我国没有制定旧城改造的法律、行政法规，旧城改造的规定散见于各类文件及地方政府的规范性文件。政策的变化可能会给开发商带来难以预见的风险，政府因此也会遭遇各类纠纷，所以在合同中应当有政策变化对权利义务的影响条款。再如拆迁迟延的风险：旧城改造中，被拆迁居民的利益诉求不完全一致，部分项目可能存在“钉子户”，导致拆迁进展缓慢，影响项目的进展。正如本案，就涉及拆迁迟延问题。鉴于此，参与项目前，开发企业与政府都应综合评估拆迁工作及存在的障碍、风险，拟定完善的征收补偿方案。

曾经的旧城拆迁大部分都以政府主导下的旧城改造、拆迁安置。相关的政策和法律规定不明确，各地的操作模式也不尽相同。该案涉及事项时间长达十四年之久，原本是一个简单的旧改项目，但在房地产开发企业的建设过程中发生了不可预见的拆迁困难和自身资金及建设质量等问题，由此引发为房地产开发企业与住建局、政府之间的各种纠纷。在纠纷发生后，双方也未及时签订新的补充协议。随着《城市房屋拆迁管理条例》被废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施，许多城市应该还存在至今未完工的旧城改造项目，这些项目可能也会遇到各种纠纷，在出现了法律变更及政策变化的情况下，建议各政府的主管部门与开发企业应根据现在具体的情况达成新的协议，以确定各方责任，更有利于解决各种问题。